王勇、陈美瑛:为何平台治理既需要上帝又需要恺撒
2020-10-04 13:14:48
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作 者:王勇、陈美瑛

来 源:本文发表于2020年8月《经济社会体制比较》,节选自《上帝的归上帝,恺撒的归恺撒》,王勇对部分文字做了调整。

伴随着平台经济的快速发展,如何有效进行平台治理,维护平台市场秩序成为亟待解决的问题。

一般的,维护市场交易秩序主要通过两种方式,一是公共规制(public regulation),即利用公权力维持秩序,比如政府职能部门或司法机关通过公权力约束和维护市场;二是私人监管(private monitoring),即企业通过建立私人秩序,依靠合约、声誉机制、行业协会等方式维护市场交易秩序。形象的,我们在本文中把公共规制比喻为“上帝”,把私人监管比喻为“恺撒”。

传统上,对市场秩序的维护主要依靠的是公共规制,通过商事制度和法律法规约束企业行为和维护市场秩序。而随着平台经济的崛起,平台企业具有市场参与者和组织者双重身份,这就使得平台企业就像一个维护“公共利益”的监管者(Farrell & Katz, 2000)。因此,在平台经济中,就出现了公共规制和私人监管的双重监管力量。由此,就出现了一些非常重要的问题:平台治理中,这两种监管力量的关系如何?是相互替代还是相互补充?如果是替代,该如何替代,如果是互补,二者又是如何进行分工配合?

在本文中,我们尝试先对第一个问题进行回答。对于第二个问题的回答,参见我们的另一篇文章“让上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”。

根据丹科夫等人的研究,市场治理可以被归纳为四个策略,包括私人秩序(private orderings)、独立裁判(independent judges)、国家管制(regulatory state)和公有制(public ownership)(Djankov et al., 2003)。这四种治理策略是按照政府力度增加的顺序而排列的。私人秩序也可以说是私人监管,即进行交易的双方通过制定合同或者约定的形式保证交易的顺利进行,政府在私人秩序中不起到任何作用。而独立裁判、管制国家和公有制都属于政府规制的范畴,只是政府参与程度不同。这四种策略并不是相互排斥的。在同一个市场条件下,它们可以同时存在,但可能侧重点不同。

公共规制是基于两个前提条件存在的。第一,完全自由市场通常会因为垄断或外部性而失灵;第二,政府有能力并且有意愿通过监管纠正市场失灵问题(Shleifer, 2005)。政府通过控制价格限制垄断企业过度收费,设立行业准则预防可能发生的灾难,设立法规以保护员工的利益,监管证券公司以保障投资者的资金安全等(Pigou, 1938)。

公共规制在执行过程中却有政治化和腐败等风险。政府本身的无作为和腐败问题可能导致市场失灵问题的加剧。斯蒂格勒提出了规制俘虏理论(capture theory),描述了一种政治腐败或政府行政失败的现象,是在福利经济学的基础上演进而来(Stigler, 1971)。即使是由政府监管,由于行业对政治的影响作用巨大,监管对抗垄断定价的力度不足,监管的成效是有局限的(Peltzman et al., 1989)。掠夺之手(grabbing hand)理论也提出了政府对市场可能由于腐败问题而产生副作用(Shleifer & Vishny, 1998; Frye & Shleifer, 2007)。政府为了追求社会目的有动力通过建立规则规范市场。然而,政府作为监管者可能为了自己的私人利益(政治利益或经济利益)而出现滥用职权的情况。政治化和过度执法可能导致行政部门有权利有选择地打击与其意见向左的个体而不是违规违法的个体。

2009年诺贝尔经济学奖得主威廉姆森从交易费用的角度探讨了治理理论,他将交易参与者和对市场有裁决能力的第三方(比如法院、政府等)的“有限理性和机会主义”和交易“专用性”作为参考。有限理性的限制,机会主义和交易“专用性”的存在可能性越低,私人秩序存在的必要性就越低,因为通过公共规制或市场竞争可以有效化解交易冲突。然而由于有限理性的限制,机会主义以及交易“专用性”的限制,公共规制和市场竞争并不能完全解决交易冲突,必须引入私人秩序化解交易冲突。从这一角度来说,私人监管和公共规制是相互辅助协调的。任意单独的治理方式是存在缺陷的(Williamson, 1991)。

还有一些学者认为通过市场竞争和私人监管便可以解决大部分市场失灵的问题(Ellickson, 1991; Greif, 1989)。比如说,当雇佣者不能提供被雇佣者好的工作条件时,他的竞争对手就可以以更好的条件吸引员工。再比如,消费者会选择更安全的产品(出行方式、住房等)以保证个人的利益,这就会使不重视这些安全条件的供应商失去客户。即使市场竞争没有办法解决全部市场失灵的问题,私人监管也可以解决潜在市场失灵的问题。比如行业协会的出现就是在无政府的环境下,通过内部规则,惩罚不守规的企业,以获得稳定持续的发展。声誉机制的出现,也是通过私人监管的方式,淘汰不符合市场的企业。

2009年另一位诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆考察了大量长期存续的自主治理和自主组织的公共资源的案例,提出只要制度规则符合特定的准则,便可以在没有外部强制的情况下,激励自己去监督人们的活动,实施制裁(Ostrom & Alemán, 1993)。她的理论表明,私人秩序的形成可以通过一些特定的规则达成。而有序市场可以通过制度安排协调公共规制和私人监管的边界达成。若制度安排恰当,则个人都会自发成为监督者从而提高私人监管的效果,也就降低了公共规制的必要性。

就平台治理来说, 布德罗和哈古提到平台企业具有动机、工具和资源对市场进行监管,因为它们相较平台用户或政府具有信息优势,而且平台企业通过监管可以获得更高的利益(Boudreau & Hagiu, 2009)。平台企业也有各种手段对平台用户进行监管,比如平台定价和声誉机制。平台企业可以通过给予准入权的方式决定哪些用户可以使用平台资源,这与政府的牌照机构起到相似的作用(Rochet & Tirole, 2004)。马丁等人以共享经济平台为例,提出应该在平台自主治理的基础上引入政府角色协同监管(Martin et al., 2017)。国内学者冷向明和郭淑云(2018)强调了在双重制度创新的基础上政府责任的重要性。程贵孙等人(2006)提到平台监管不能单纯依靠政府管制。汪旭晖和张其林 (2015)提出了“平台-政府”双元管理框架,即平台管理和政府管理应该区分职责,平台以平台资源配置、平台定价、外部监管、内部管理为手段,而政府应该利用税务征管、外部监管和内部管理为手段对平台进行治理。

王勇和冯骅(2017)在三层委托代理模型(Principal-Monitor-Agent Model)的基础上(Laffont & Tirole, 1986; Laffont & Tirole, 1988),提出平台经济双重监管理论,提出政府应该从过去的直接监管市场,渐渐实行与平台企业联合监管的模式,成为市场的间接监管者,即政府作为委托者,平台企业作为监管者,共同监管市场。王勇等(2020)对平台协同监管方式进行了进一步探索,比较分析了三种不同的监管方式,包括政府直接对卖家进行单一的公共监管,平台企业对卖家进行单一的私人监管,以及政府和平台企业对卖家进行协同监管,得出在单一监管模式,如果平台市场规模较大,平台企业私人监管下的商品质量将高于政府公共监管的质量水平; 对于协同监管模式,如果平台企业承担的连带责任较大,政府与平台协同监管下的商品质量将高于任何一种单一监管模式。

以上这些研究都表明,平台治理既需要公共规制(上帝),也需要私人监管(恺撒)。这对于平台治理相关的法律和政策制定来说,就需要明确平台企业的私人监管在平台治理中的地位和作用,要为平台企业和公共部门各自发挥治理作用都要留出相应的空间和明确相应的职责。但要做到这一点,仅讨论双重监管的必要性还不够,还需要结合实际的监管过程,讨论双重监管的可行性和操作性等问题。这将构成我们下篇文章的主要内容。

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